06/05/2020

Suspensión de plazos administrativos durante el estado de alarma. Reanudación de los mismos. Ampliación del plazo para recurrir

Este blog incluye información actualizada conforme al R.D. Ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueban medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del COVID-2019, publicado en el B.O.E. de 6 de mayo.

Autor: María Dolores Fernández Uceda

El pasado 14 de marzo de 2020 el Boletín Oficial del Estado publicaba el Real Decreto 463/2020, por el que se decretaba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria originada por el CODVID-19, que entró en vigor en el momento de su publicación. Tres días después fue publicado el Real Decreto 465/2020, que vino a modificarlo parcialmente.

La Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 decretó la interrupción de términos y suspensión de plazos de los procedimientos administrativos, aplicándose esta medida todas las entidades del sector público e iniciándose el cómputo de los plazos una vez que pierda vigencia el estado de alarma o sus posibles prórrogas.

A pesar de ello, se permite que, mediante resolución motivada, se acuerden las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento, siempre que éste manifieste su conformidad, o bien manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

El apartado 4 de la referida Disposición Adicional exceptuaba de esta suspensión de plazos administrativos a los procedimientos y resoluciones referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, expresión tan amplia como imprecisa, necesitada de ciertas dosis de seguridad jurídica.

El Real Decreto 465/2020 modificó este apartado 4 estableciendo que, desde el comienzo de vigencia del estado de alarma, “las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”, lo que exige un análisis e interpretación caso por caso.

Así mismo, el Real Decreto 465/2020 introdujo un apartado 5 para excluir de la suspensión los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social, y un apartado 6, que excluye de la suspensión los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, y en particular la presentación de las declaraciones y autoliquidaciones tributarias, cuya regulación ha sido abordada por el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

¿Cómo debe procederse una vez pierda vigencia la suspensión de plazos?

Esta cuestión ha sido resuelta en un informe de la Abogacía del Estado de 20 de marzo de 2020, que parte de la distinción entre “término”, referido al señalamiento de un determinado día, y “plazo”, relativo al periodo existente entre un día inicial y un día final, pudiéndose realizar la actividad de que se trate en cualquiera de los días que conforman el referido plazo.

El informe distingue también entre “suspensión” e “interrupción”. La suspensión es entendida en el sentido de existencia de obstáculo o causa legal que congela en el tiempo un determinado plazo, que vuelve a reanudar cuando éstos desaparecen, en el mismo estado en que quedó cuando se produjo la suspensión. Así, si un plazo de 15 días se suspende el día 8, en el momento de la reanudación quedarán 7 días para que el plazo expire. Sin embargo, en el caso de la interrupción el plazo vuelve a contar desde cero desde que se produce el acto interruptivo.

En virtud de esta diferenciación conceptual, la Abogacía del Estado encuentra contradicción en la redacción de la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, que salva siguiendo una interpretación finalista de la norma y dando prioridad a la rúbrica del precepto, pues se está ante un supuesto de suspensión y no de interrupción y el plazo vuelve a contar desde que desaparece la vigencia del estado de alarma – o sus prórrogas – que la motiva. Ello también es acorde con una interpretación finalista del precepto, pues los plazos han de ser entendidos como cargas para los interesados, de cumplimiento voluntario pero cuya omisión acarrea el perjuicio de perder el derecho al trámite de que se trate.

Inicio del plazo de suspensión: declaración del estado de alarma.

Fin del plazo de suspensión: fin de vigencia del estado de alarma o sus prórrogas.

Consecuencia de la finalización de la suspensión de plazos administrativos: los plazos se reanudan por el periodo que reste tras el fin de la suspensión. No vuelven a empezar desde cero.

Excepciones a la suspensión de plazos administrativos

Resulta de interés, por cuanto puede que constituya el criterio a seguir por otras entidades del sector público, la Instrucción 2/2020, de 23 de marzo, de la Subsecretaría de Estado de Justicia, que contempla la continuación de los procedimientos en los términos que se expondrán a continuación, si bien sólo será de aplicación supletoria respecto de la Instrucción específica que se dicte para la fijación de criterios para la aplicación de las normas aprobadas como consecuencia del estado de alarma en la tramitación de convenios, encargos a medios propios y procedimientos de contratación:

1.- Cuando la reanudación del procedimiento resulte indispensable por razones de interés general, o para el funcionamiento básico de los servicios del Ministerio o por tratarse de actuaciones estrechamente vinculadas con el coronavirus, deberá dictarse un acuerdo expreso y motivado por el que se acuerde la reanudación del procedimiento de la siguiente manera:

Procedimientos en los que no hay interesado: además, la resolución por la que se acuerde la reanudación podrá hacerse de forma genérica para abarcar a todos los procedimientos de un mismo tipo o naturaleza – ej.: tramitación del expediente de contratación previa a la publicación del anuncio de licitación -. En este caso, dictada la resolución que declare la reanudación del procedimiento, se podrá continuar el procedimiento inmediatamente sin más requisitos.
Procedimientos en los que hay un solo interesado, varios determinados o bien una pluralidad indeterminada de ellos. La reanudación del procedimiento deberá, respectivamente, notificarse o publicarse dicha de acuerdo con las reglas generales establecidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,sin que frente a la misma quepa recurso alguno. Una vez practicada la notificación, podrá continuarse el procedimiento.

2.- Cuando la reanudación del procedimiento se acuerde para evitar perjuicios graves en los derechos del interesado en el procedimiento y no concurran las circunstancias expresadas en el apartado anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar dichos perjuicios graves, siempre que el interesado manifieste su conformidad. El órgano competente no podrá resolver el procedimiento sino limitarse a dichas actuaciones de ordenación e instrucción. Si el interesado manifiesta su conformidad, podrá acordarse la reanudación del procedimiento hasta su misma resolución.

La reanudación de la tramitación del procedimiento acordada afectará también al régimen de recursos que pueda interponerse frente a la resolución o actos de trámite cualificados que se dicen en su seno.

Suspensión de plazos administrativos y licitaciones públicas

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en reciente nota informativa, ha interpretado la suspensión de plazos administrativos decretada por la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 en relación a las licitaciones públicas. Según su criterio, debe entenderse que la suspensión alcanza a todas las licitaciones en curso que estén desarrollando las entidades del sector público, con las siguientes excepciones:

1.- Si los derechos e intereses de los licitadores se pudieran afectar de algún modo grave, el órgano de contratación debería pedirles su conformidad y, una vez obtenida, continuar la tramitación ordinaria del procedimiento.

2.- Aunque no se afecten de modo grave los derechos e intereses de los licitadores, el órgano de contratación puede dirigirse a ellos para obtener su consentimiento para continuar el procedimiento, y podrá hacerlo si lo prestan.

3.- El órgano de contratación podrá acordar motivadamente la continuación de los procedimientos referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, esto es, de todas las licitaciones que se refieran a prestaciones dirigidas a la lucha contra el COVID-19. De acuerdo con lo establecido en el artículo 16.2 del Real Decreto Ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, a todos los contratos que hayan de celebrarse por la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de Derecho público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, les resultará de aplicación la tramitación de emergencia.

4.- Para asegurar el funcionamiento básico de los servicios que los ciudadanos necesitan. La satisfacción de las necesidades de interés público más esenciales, puede acordarse por el órgano de contratación, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, y siempre de forma motivada, la continuación de los procedimientos.

Ampliación del plazo para recurrir

La Disposición Adicional Octava del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, modifica el recientemente régimen de suspensión de plazos administrativos decretado por el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, interrumpiendo los plazos de recurso.

Así, establece que, sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación, “el cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma”.

Es decir, que con independencia de la fecha de notificación del acto a recurrir producida con anterioridad a la declaración del estado de alarma, el plazo de recurso se computará desde el primer día hábil siguiente al de pérdida de vigencia del estado de alarma. Por tanto, y al hilo de la distinción que hacía el informe de la Abogacía del Estado de 20 de marzo de 2020 entre “suspensión” e “interrupción”, debemos entender que el plazo de recurso se interrumpe, contando desde cero una vez finalizado el estado de alarma, con independencia de en qué fecha anterior a la declaración de dicho estado excepcional hubiese sido notificado el acto a impugnar. Ello, no obstante, siempre referido a aquellos procedimientos, como por ejemplo los sancionadores, de los que pudieran derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado.

Como era de esperar, dada la rapidez con que se van sucediendo las normas durante la vigencia del estado de alarma con motivo del COVID-19 declarado el pasado 14 de marzo de 2020, los errores o deficiencias de cada norma se intentan subsanar en la siguiente que la complementa. Así, el Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, publicado en el B.O.E. de 22 de abril, ha añadido un nuevo apartado 3 a la disposición adicional octava del Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, con la finalidad de habilitar la interposición y tramitación, dentro de aquellos procedimientos de contratación cuya continuación haya sido acordada por las entidades del sector público de conformidad con lo previsto en el apartado 4 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de recurso especial en los términos establecidos en la propia Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, sin que el procedimiento de recurso pueda considerarse suspendido. De esta forma se garantiza, para todos los licitadores que tomen parte en estos procedimientos, la posibilidad de hacer valer sus derechos, pues los plazos del recurso especial previstos en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público continuarán computándose en los términos establecidos en dicha Ley.

De esta manera, para aquellos contratos cuya continuidad haya sido acordada por las entidades del sector público por estar referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios, podrá ser impugnada por el contratista mediante el recurso especial en materia de contratación, sin que a tal efecto resulte de aplicación la suspensión de plazos administrativos, que seguirán rigiéndose por lo establecido al respecto en la LCSP de 2017.

Por otra parte, cabe destacar la modificación que por el RDLey 15/2020 (D.F. 7ª) se ha efectuado de la letra d) del apartado 4 del artículo 159 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público cuando regula el acto de apertura de los sobres o archivos electrónicos de los licitadores que contengan la oferta evaluable a través de criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas, dentro del procedimiento abierto simplificado. Aunque consideramos que una disposición final no es la parte más idónea de una norma para contemplar reformas legislativas, en cambio, en cuanto al fondo, consideramos acertado que se haya eliminado la exigencia que la apertura de los sobres tenga lugar en todo caso mediante acto público. Y ello, no sólo por la situación de crisis sanitaria por COVID-19 en la que nos encontramos inmersos sino porque ya con anterioridad era una de las deficiencias que manifestaba la LCSP, pues planteaba la duda sobre cómo llevar a cabo la apertura de la oferta económica en el procedimiento abierto simplificado, en el que es preceptiva la utilización de medios electrónicos.

Alzamiento de la suspensión en las licitaciones públicas

Teniendo en cuenta que la prolongación de la duración del estado de alarma ha podido llegar a provocar en ciertos casos una situación de posible perjuicio para los intereses públicos que todos los diferentes contratos públicos tratan de servir, el R.D. Ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueban medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del COVID-2019 ha procedido a alzar la suspensión general impuesta a las licitaciones públicas en todos aquellos supuestos en que no pueda existir merma alguna para los derechos de los licitadores, considerando que se da esa circunstancia en los casos en que la selección del contratista se verifica mediante la tramitación electrónica de los procedimientos de contratación, la cual permite y garantiza la presentación electrónica de la documentación requerida y el acceso igualmente electrónico a los diferentes trámites de procedimiento.

De esta manera, la Disposición Adicional Octava del R.D. Ley 17/2020 acuerda el levantamiento de la suspensión de los términos e interrupción de los plazos de los procedimientos de contratación promovidos por entidades pertenecientes al sector público, siempre y cuando su tramitación se realice por medios electrónicos, y permite el inicio de nuevos procedimientos de contratación que reúnan estos requisitos, extendiéndose además a los recursos especiales que procedan.

Llama la atención esta alusión del legislador a la tramitación electrónica de los procedimientos porque ésta resulta obligatoria desde el 9 de marzo de 2018, fecha en que entró en vigor la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

Por tanto, como bien sintetiza Marta Alba Pacheco, el escenario en contratación pública que vamos a encontrarnos a partir del 7 de mayo de 2020 es el siguiente:

Procedimientos suspendidos porque no hacían referencia referencia a situaciones derivadas del estado de alarma ni habían sido declarados indispensables para la protección general o el funcionamiento básico de los servicios (D.A. 3ª R.D. 463/2020).

Procedimientos de contratación no suspendidos porque hacían referencia a situaciones derivadas del estado de alarma o habían sido declarados indispensables para la protección del interés general o el funcionamiento básico de los servicios (D.A. 3ª R.D. 463/2020).

Procedimientos reanudados o iniciados íntegramente que utilizan medios electrónicos (D.A. 8ª R.D.Ley 17/2020).

Procedimientos que continúan suspendidos o no pueden iniciarse porque no utilizan medios electrónicos (D.A. 8ª R.D.Ley 17/2020).

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